國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，是落實(shí)中央新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。近期自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（以下簡稱《通知》），從五個(gè)方面對(duì)國土空間規(guī)劃工作提出了重要要求和根本遵循。上海是最早開展“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃實(shí)踐的城市之一。我們理解，要落實(shí)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理重大責(zé)任，就要始終堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展要求，以新體系建立為契機(jī)創(chuàng)新國土空間規(guī)劃資源管理邏輯，以“多規(guī)合一”規(guī)劃體系保障一張藍(lán)圖干到底，以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規(guī)劃許可管理模式，以“規(guī)劃資源全生命周期管理”創(chuàng)新統(tǒng)籌規(guī)劃-建設(shè)-管理三大環(huán)節(jié)，努力提升國土空間規(guī)劃實(shí)踐和治理水平。
一、以“多規(guī)合一”規(guī)劃體系規(guī)范規(guī)劃編制審批
《通知》要求“嚴(yán)格按照中央精神，依法依規(guī)編制和審批各類國土空間規(guī)劃”。國土空間規(guī)劃作為指導(dǎo)各項(xiàng)開發(fā)保護(hù)行為的“多規(guī)合一”政策工具，是國家和地方戰(zhàn)略實(shí)施的重要支撐，其內(nèi)涵十分豐富。早在2008年，上海即以規(guī)劃、土地機(jī)構(gòu)整合為契機(jī)，開展了基礎(chǔ)底圖、用地分類、編制標(biāo)準(zhǔn)、管控口徑等技術(shù)層面的“兩規(guī)合一”；2013年起，上海又以新一輪城市總體規(guī)劃（“上海2035”）編制為載體，同步實(shí)施“五量調(diào)控”土地新政，將土地政策與規(guī)劃編制實(shí)施互動(dòng),進(jìn)一步促進(jìn)“規(guī)土深度融合”；2018年至今，在國家機(jī)構(gòu)改革和“上海2035”總規(guī)批復(fù)“雙契機(jī)”下，上海統(tǒng)籌生態(tài)、交通、住房、農(nóng)業(yè)、市政、公服、防災(zāi)等專項(xiàng)規(guī)劃，已基本實(shí)現(xiàn)全市各類規(guī)劃在國土空間保護(hù)開發(fā)上的“多規(guī)合一”。
我們認(rèn)為，明確國土空間規(guī)劃體系不僅是為了規(guī)劃編制階段的“多規(guī)合一”，更是后續(xù)各方、各層次主體實(shí)施規(guī)劃許可、建設(shè)、管理的統(tǒng)一藍(lán)圖。2019年，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，指出“國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”“堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施，不得違反規(guī)劃進(jìn)行各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)”。上海在貫徹落實(shí)中進(jìn)一步明確提出“堅(jiān)持黨管規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威”。上海市委、市政府高度重視，要求“進(jìn)一步統(tǒng)籌銜接國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，把研究上海市‘十四五’規(guī)劃放在深入實(shí)施‘上海2035’總體規(guī)劃之中”。2020年底，上海計(jì)劃全面完成全市各級(jí)國土空間總體規(guī)劃，形成國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”?？梢哉f，上海將在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系引領(lǐng)下，開展后續(xù)國土空間用途管制、規(guī)劃許可和審批制度改革，在傳統(tǒng)空間維度統(tǒng)一基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)時(shí)間維度上的統(tǒng)一運(yùn)行規(guī)則，為下一階段多規(guī)實(shí)施融合、管理提質(zhì)增效提供自上而下的空間基礎(chǔ)。
二、以“雙制度”改革再造規(guī)劃許可管理模式
以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規(guī)劃許可管理新模式。用途管制是空間治理的基本規(guī)則，審批制度改革是提升空間治理效率的重要途徑。《通知》要求“切實(shí)把‘多規(guī)合一’改革精神落到實(shí)處，絕不能身子進(jìn)了新時(shí)代，思想還停留在過去”。因此，上海在建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系后，又開展了刀刃向內(nèi)的一系列制度改革，在國土空間規(guī)劃后續(xù)建設(shè)實(shí)施階段，將原本分屬規(guī)劃、土地等不同領(lǐng)域的用途管制和許可審批事項(xiàng)梳理整合和流程再造，更好確保規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”。
一是立足精細(xì)化管理需求建立全域用途管制制度。按照“以國土空間規(guī)劃為依據(jù)分區(qū)分類實(shí)施用途管制”要求，以全域國土空間與全要素自然資源為管制對(duì)象，以審批、核準(zhǔn)、備案、監(jiān)測監(jiān)管等為管制手段，形成全域、全要素、全過程用途管制實(shí)施細(xì)則，作為精細(xì)化空間治理的基本規(guī)則。在城市開發(fā)邊界內(nèi)、外，統(tǒng)一實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃土地許可+地類變更”的管制方式。在城市開發(fā)邊界外，還可以實(shí)行“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入+地類管理”的管制方式，綜合考慮項(xiàng)目類型、用地規(guī)模、建筑高度、環(huán)保要求等要素，制定空間準(zhǔn)入清單，提高管理彈性。目前，上海市規(guī)劃資源局正會(huì)同市發(fā)改、住建、生態(tài)、農(nóng)林等有關(guān)部門牽頭制定全口徑空間用途管制規(guī)則，指導(dǎo)督促各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同落實(shí)用途管制要求。
二是立足流程再造開展審批制度改革。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，整合精簡審批事項(xiàng)和審批流程，以“多規(guī)合一”空間用途管制制度為基礎(chǔ)，以“多測合一”的統(tǒng)一地理測繪數(shù)據(jù)為支撐，以“多審合一”、“多證合一”、“多驗(yàn)合一”為導(dǎo)向，針對(duì)規(guī)劃資源28項(xiàng)審批事項(xiàng)，開展了“刀刃向內(nèi)”的業(yè)務(wù)流程再造，提高審批效率。通過管理邏輯重新梳理，將規(guī)劃資源部門各類審批事項(xiàng)整合進(jìn)“空間準(zhǔn)入條件”、“用途管制許可”和“竣工驗(yàn)收”三大階段?？臻g準(zhǔn)入條件階段，將規(guī)劃選址與用地預(yù)審合并為“規(guī)劃土地意見書”一個(gè)審批事項(xiàng)，一次性征詢相關(guān)管理部門的建設(shè)條件和管理意見，向建設(shè)單位明確項(xiàng)目空間準(zhǔn)入條件。憑“建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃土地意見書”批準(zhǔn)文件辦理土地征收、儲(chǔ)備、轉(zhuǎn)用、供地以及房屋征收等相關(guān)工作。用途管制許可階段將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書合并，自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。下一步繼續(xù)探索將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證（含建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案）合并為國土空間用途管制許可證?？⒐を?yàn)收階段將規(guī)劃竣工驗(yàn)收、土地核驗(yàn)合并為規(guī)劃資源竣工驗(yàn)收事項(xiàng)。該階段是對(duì)前期規(guī)劃許可內(nèi)容進(jìn)行全面驗(yàn)收，通過項(xiàng)目對(duì)國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求的落實(shí)情況進(jìn)行全面核查和評(píng)估反饋，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃許可閉環(huán)管理。
三、以機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建規(guī)劃資源全周期管理平臺(tái)
《通知》要求各地加快建立完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)行規(guī)劃全周期管理。這方面，上海充分利用機(jī)構(gòu)整合先發(fā)優(yōu)勢，已初步建立了規(guī)劃資源全周期管理平臺(tái)，并向各方規(guī)劃實(shí)施主體開放，進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，真正讓自然資源主管部門的規(guī)劃成為“全市的規(guī)劃”，讓規(guī)劃實(shí)施成為城市發(fā)展運(yùn)行的系統(tǒng)行為，提高城市工作系統(tǒng)性。
一是建立總規(guī)實(shí)施監(jiān)測和城市體檢評(píng)估機(jī)制。構(gòu)建一套“可動(dòng)態(tài)跟蹤、可持續(xù)維護(hù)、可國際對(duì)標(biāo)”、符合上海發(fā)展特色的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測、評(píng)估、維護(hù)機(jī)制。根據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測規(guī)劃指標(biāo)變化情況，編制年度實(shí)施監(jiān)測報(bào)告；每三年或每五年對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況開展評(píng)估，編制評(píng)估報(bào)告；以五年為期限制定近期建設(shè)規(guī)劃，銜接國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，為市委、市政府推進(jìn)總規(guī)實(shí)施的各項(xiàng)決策部署工作提供服務(wù)和支撐。
二是不斷完善國土空間信息平臺(tái)。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃管理行為全過程可回溯、可查詢，上海正全力打造“大規(guī)劃”、“大土地”、“大項(xiàng)目”、“大地質(zhì)”、“大登記”、“大測調(diào)”、“大OA”及“大監(jiān)督”八個(gè)信息模塊，作為統(tǒng)一國土空間用途管制、實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)支撐，探索用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策，全面減少人工干預(yù)的可能。如“大規(guī)劃”模塊圍繞“多規(guī)合一”，整合總規(guī)、單元、專項(xiàng)、控規(guī)、村規(guī)等各層次規(guī)劃數(shù)據(jù)，對(duì)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理，規(guī)范了423個(gè)圖層，2496個(gè)屬性字段的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，更好地實(shí)現(xiàn)上、下位規(guī)劃的有序延遞；“大土地”模塊圍繞“從資源到資產(chǎn)”，構(gòu)建“國土空間保護(hù)修復(fù)-開發(fā)利用-資產(chǎn)管理”的全生命周期管理體系。其中已率先在產(chǎn)業(yè)用地領(lǐng)域，疊加地塊規(guī)劃、儲(chǔ)備、供應(yīng)、績效等數(shù)據(jù)信息，形成產(chǎn)業(yè)用地全生命周期數(shù)據(jù)流，對(duì)全市規(guī)劃資源、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)部門和全市產(chǎn)業(yè)園區(qū)開放，為市、區(qū)政府和各部門決策監(jiān)管提供統(tǒng)一平臺(tái)。
三是建立國土空間實(shí)施監(jiān)管和考核機(jī)制。構(gòu)建國土空間規(guī)劃實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系，聯(lián)合上海城市運(yùn)行管理系統(tǒng)，運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)等信息化手段，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國土空間資源過度開發(fā)、粗放利用和突破規(guī)劃控制要求的行為并進(jìn)行預(yù)警；加強(qiáng)國土空間規(guī)劃實(shí)施的考核，考核結(jié)果作為對(duì)各級(jí)黨委、政府及其部門績效考核的重要內(nèi)容；強(qiáng)化監(jiān)督和責(zé)任追究制度，國土空間規(guī)劃實(shí)施堅(jiān)持黨政同責(zé)，對(duì)違反國土空間規(guī)劃的各類行為，立案查處并依法依規(guī)追究責(zé)任。
今后，上海將進(jìn)一步以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)各項(xiàng)部署，以國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)、全面建立落實(shí)符合中央要求、同時(shí)兼顧地方特點(diǎn)的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，以“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”為己任，為超大城市國土空間規(guī)劃體系建設(shè)和監(jiān)督實(shí)施管理提供上海經(jīng)驗(yàn)。（上海市規(guī)劃和自然資源局局長 徐毅松）